盘活农村建设用地背后： 乡村新产业倒逼土地制度改革

　　邵海鹏

　　以土地制度改革为牵引的新一轮农村改革正持续推进，释放农村发展活力。

　　2月20日，在国新办召开的新闻发布会上，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任，农业农村部部长韩长赋称，今年确实是新一轮改革的开局之年，中央一号文件对新一轮农村改革作出了部署。处理好农民和土地的关系仍然是深化农村改革的主线，总的要以土地制度改革为牵引，推进农村改革。

　　19日，2019年中央一号文件发布。文件提到，“深化农村土地制度改革。”这也可以归为对标全面建成小康社会“三农”工作必须完成的硬任务之一，而这与乡村振兴、脱贫攻坚又有着非常密切的关系。

　　在乡村振兴大背景下，城乡二元结构逐渐打破，城乡资源双向流动情况越来越多。农村萌生了大量的新业态，比如民宿、一二三产业融合等，都对农村土地尤其是建设用地，产生了旺盛的需求。这导致原先在城乡二元体制下形成的、对土地、资金、人才等资源的配置方式，遭遇到了前所未有的挑战。

　　土改必须服务整个乡村振兴战略

　　今明两年是全面建成小康社会的关键时期，是打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略的历史交汇期。这倒逼着当前“三农”工作中的各项硬任务。农村改革的主线历来都是处理好农民与土地的关系，这关系到农业生产、农村新产业新业态发展，也关系到农民进城、工商资本下乡，还关系到农村金融。

　　中国人民大学经济学院教授刘守英接受第一财经采访时表示，当前的土改是实施乡村振兴战略的重大政策问题，必须要服务于整个乡村振兴战略，最重要的是要全面复兴产业。乡村此前之所以越来越衰败，很重要的原因就在于受城乡二元结构的束缚。

　　土地作为最重要的生产要素之一，之所以出现“单向流出”的格局，其根源在于1998年全国人大对《土地管理法》的全面修订。业内评价称，当时的修法是土地管理方式和利用方式的重大变革，是土地管理思想发生根本转变的集中体现。

　　其中，最为关键的两条修改：一是“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；二是“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。

　　概括来说，就是农地变成建设用地，必须实行征地；从事非农建设，必须使用国有土地。

　　刘守英认为，1998年的修法，影响深远。修法之前，中国的用地模式支撑了城乡双轨制的工业化、城市化发展模式。除城市外，农村也可以搞小城镇建设、办乡镇企业。1998年之后，集体土地无权参与到整个工业化、城市化的进程当中。

　　修法之后，中国的经济发展模式可概括为：政府一方面协议出让土地搞工业化，另一方面通过土地资本化来主导城市化发展。

　　刘守英称，这套土地制度最大的好处就在于快，政府可以迅速征地、出让。与之密切相关的是，该制度也支撑了整个经济快速发展的模式，其核心就是政府主导发展权，把土地作为经济发展的发动机。

　　新业态面临用地政策供给难题

　　在农业农村部产业与技术研究室副研究员孙昊看来，当前农村土地面临的主要问题，一是农村土地的集体所有性质，导致其难于有效发展非农产业。农村集体的土地被承包分田到户后，村集体无权强制对承包地统一收回与集中开发。按照平等自愿有偿的原则，承包地规模集中需要一家一户去谈判，土地统筹利用的成本很高，乡村土地用于产业发展的效率较差。

　　二是农用地肩负着保障粮食安全的重要作用，其用途受到严格限制。农用地限用于农业生产，农用地上不能盖楼、办厂、搞房地产。在乡村振兴过程中，能够带动农村经济振兴发展的产业，往往是旅游业为代表的非农产业。仅从用途的角度上讲，这些新产业、新业态用地要求在现有土地管理体制下并不能得到充分满足。

　　孙昊认为，当前，农村土地集体所有的性质与用途限制，导致农村土地不能与城市国有土地同地同价，这是农村土地制度的主要问题。其根本原因在于，我国土地指标化管理的制度不够完善，人为划定各种性质、指标的土地，而不同性质、指标的土地用途管理不够灵活，造成土地供给不能顺应经济发展的现实需要。

　　以乡村旅游业为例，由于其迅猛发展，已经冲击了农村建设用地的现有规模。目前，我国乡村旅游的产值与市场已占到整个旅游业的1/3以上，乡村旅游已成为旅游业发展中潜力最大、发展最快的板块。乡村旅游业被作为农村新产业、新业态得到迅速发展，可能会带来农村建设用地规模的扩张。

　　此外，新业态融合、农区空间复合利用增多，使现行农村土地用途管制制度面临挑战。

　　除了土地要素之外，乡村振兴还面临着人才和资金的制约。

　　孙昊表示，人才方面，乡村地区经济发展相对城市落后，就业机会较少、发展空间较小；资金方面，农村地区的产业类型以农业相关产业为主，经济回报少、经营周期长、前期投入大等特征使社会资本资金缺乏进入农村的意愿。如果农村不能发现自身的优势与差异性，那么农村就很难通过市场竞争获得优质的人力、资金要素。

　　土地制度改革如何支持农村新业态发展

　　今年的一号文件以“坚持农业农村优先发展做好‘三农’工作”为主题，明确提到：优先满足“三农”发展要素配置，坚决破除妨碍城乡要素自由流动、平等交换的体制机制壁垒，改变农村要素单向流出格局，推动资源要素向农村流动。

　　孙昊表示，由于长期以来形成的城乡发展不平衡，乡村社会经济发展相对城市明显滞后，如果仅依靠市场力量推动乡村振兴，社会资源很难被吸引。这就需要依靠政府优先促进三农事业发展，以财政投入撬动社会资本、引导各种社会力量参与到农业农村的发展中来，逐步完善乡村地区的基础设施与营商环境，为市场机制发挥资源配置作用奠定好的基础。

　　事实上，中央已经通过改革在土地制度层面打开了口子。一号文件提到，“允许在县域内开展全域乡村闲置校舍、厂房、废弃地等整治，盘活建设用地重点用于支持乡村新产业新业态和返乡下乡创业。”

　　在统筹城乡发展这么多年来，中国社会也进入了新的发展阶段，当前农业出现了一系列好的迹象，比如农业的经营主体发生变化、农业的产业链条开始延伸、农业的附加值也在提高、整个农业有了现代化的发展方式等。

　　刘守英认为，中国农村当前成长起来的一些新产业，其实是呼应城乡互动的结果，这是符合社会经济发展规律的。为满足这些新产业、新业态的用地需求，不能“削足适履”去袭用原先的那套土地制度。

　　所谓的新产业、新业态，概括起来有下乡返乡的创新创业群体，按照全产业链、全价值链的现代产业组织方式形成的，一二三产业融合发展、产加销一体化运作的新产业，比如农业与农村电子商务、旅游、教育、文化、健康养老等产业的深度融合。

　　布瑞克农信集团研究总监林国发接受第一财经采访时称，正在实施的农村土地制度改革、乡村旅游用地政策创新和精准扶贫特别政策，支持了新产业新业态的创新驱动。

　　一方面要加大旅游用地政策供给，比如制定一系列乡村旅游用地政策，对农民就业增收带动作用大、发展前景好的休闲农业与乡村旅游项目用地，在符合相关规划的前提下优先安排年度计划指标；支持农民利用自有住房发展“农家乐”，农村集体经济组织可以依法使用集体建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式与其他单位和个人共同举办住宿、餐饮等旅游接待服务企业等。

　　另一方面，通过调整存量用地政策，比如增减挂钩、低丘缓坡开发、工矿废弃地复垦整理试点，对闲置、低效、散乱的农村建设用地进行整理复垦和布局调整，增减挂钩获得的收益返还农村，还支持了农民住房、农村基础设施、公共服务设施的建设，为乡村旅游提供了发展空间。

　　第三，中央制定的8条支持扶贫开发的供地政策，允许11个集中连片特困地区和国定贫困县将增减挂钩节余指标在省域内调剂使用，给扶贫脱贫带来更多的收益。

　　（编辑：喃喃）