养老金连续第十五年上调无虞 御险功能尚需完善

　　陈永杰（中山大学政务学院副教授）

　　进入2019年，很多退休职工心里最惦记的事情，恐怕就是退休金的待遇标准能否像过去一样继续上涨？尽管部分地区的调整通知已经发出，并且媒体上也报道了好几位有官方背景的专家的解读，但大多数老人仍然要“眼见为实”，否则未能安心。

　　从社会保险的基本原理看，已经连续上调了14年的养老金，继续上调是应有之义。这当中有符合人民群体期望的政治考量，也有调整机制要进一步完善的内在原因。原理上看，养老金要起到保障退休人员基本生活的目的，要确保其相对于工资水平的比例稳定。目前我国各地职工退休保险替代率已提到65%或以上，这个比例的分子是养老金的数额，分母是职工工资水平，要保持比例稳定，分母增加的同时分子必须上涨。14年来的持续上升，目的之一就是要形成指数化上涨的机制。尽管今年的上调比例应不会超过2018年，但如不少专家在元旦前指出的那样，上升5%左右是可以预期的。

　　应该承认的是，社会上对养老金能否持续上调的担忧并非毫无现实基础，这当中有两个直接因素，一是来年的财政收支情况，二是参差的各地社保结余现状。随着经济形势的逐渐变化，如何在现有预算结构下更有效率地安排各类支出，是地方政府必须面对的问题。这使得部分人会担心，地方决策者是否会认为给养老金涨的钱属于“可花可不花”？这种看法明显是不了解社会保险筹资方式：社保的收支独立于一般性财政预算，跟财政是两盘账，财政紧张原理上并不影响社保的发放。不过，在社保缴费收入不足以发放当期待遇支出的地方，如何确保退休职工的权益得到保护是一个不小的难题。这种“收不抵支”的情况，根据官方统计数字，近两三年来正在东北和华北几个省份陆续出现。

　　我国在社会保险方面的改革，主要有两个措施来应对这种困局，一是央地政府动用财政资金填补缺口，从机制上这种措施的性质多为临时性，二是提高社保的统筹层次，相比起前者，这是比较长效的机制。例如省级统筹，就是在同一个省内，把有结余的城市的经费调剂到去经费不足的城市，这个机制已经在很多省实现。类似地，未来如果能做到全国统筹，东南沿海省份的结余就可以用来补足东北和华北的不足。

　　不过，全国统筹还未全面推行，多少与这个机制本身存在着一定问题有关。对于经费不足的“穷省”，如果它们知道遇到困难时会有中央财政帮忙，也会有“富省”出手相助，亦即不必为发不出养老金承担责任的话，那么未来它们在征缴方面还能否严格执行？另一个角度看，所谓的“富省”其实也都是较为严格执行征缴的省市，如果它们知道“多收了三五斗”，要分给其它“穷省”，它们征缴的激励又何在？例如，日前厦门税务就发布了“继续执行社保费减负政策的通知”，把单位与个人的缴费水平都大幅调低。

　　在这里不妨延伸一下，坊间关于社保征缴的讨论，过去半年以来都是围绕着是否由税务部门代征这个话题，但事实上，这并不是问题的症结。因为现实是，地方政府的绩效主要看其地方的经济增长指标，而社保缴费对于企业与职工实质上与税收无异，减少缴费因此相当于减税，原理上能起促进增长之效。即使换了税务部门代征，地方的税局也不可能完全不考虑地方的经济增长指标变化。从政府间竞争的角度看，除非对地方一把手的绩效考核及晋升评价能与经济表现脱钩，否则社保缴费仍然是最有可能被拿来开刀的一个领域。

　　但话得说回来，社会保障对于个人就是平滑消费，对于整个社会就是积谷防饥。在经济面临下行压力，财政紧张的结构下，社会保障“挺身而出”也算合理。在2019年，不但养老金应该继续上调，更应该扩大覆盖面的是失业保险，尤其是对于中小型企业的职工。只是，必须记得账总得还，过了这一阵，暂时下调的缴费比例得调回来，保证整个机制可长期运作。

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