2019年农村土改进入攻坚期 宅基地改革成关键

　　本报记者 宋兴国 北京报道

　　农村改革“再出发”

　　2018年12月29日闭幕的中央农村工作会议，为2019年的农业农村工作定调。其中，农村土地制度改革将进入深化施工期。当前，承包地 “三权分置”已正式法制化，“三块地”改革也将全面加速。此外，2019年的农村工作强调强化乡村规划引领，实施村庄基础设施建设工程，加快补齐农村人居环境和公共服务短板。而如何扩大农业基础建设投资，制定利于农民土地自愿有偿退出机制仍十分迫切。（包芳鸣）

　　导读

　　“承包地‘三权分置’的相关改革，只是集体产权制度改革的一部分。作为集体产权制度改革的基础，集体资产清产核资、承包地和宅基地确权登记等前期性工作，也将成为2019年的工作重点。”

　　2018年是土地改革的关键一年。

　　一方面，经过多年试点，农村承包地有序流转机制初步建立，承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”通过法律修改，正式法制化。

　　另一方面，“三块地”改革也在加速，宅基地所有权、资格权和使用权“三权分置”试点开始在各地落地，集体经营性建设用地入市改革加速，土地管理法修正案从草案阶段主要针对征地制度修改，集体经营性建设用地入市制度和宅基地管理制度做原则性规定的基础上，明确了集体经营性建设用地入市条件，和入市后的管理措施。

　　2019年，农村土地改革将如何推进？中央经济工作会议提出，要扎实推进乡村振兴战略。总结好农村土地制度改革三项试点经验，巩固改革成果，继续深化农村土地制度改革。而中央农村工作会议提出，要全面深化农村改革，进一步深化农村土地制度改革，创新农业经营方式，完善农业支持保护制度。

　　承包地“三权分置”正式确立

　　实现乡村振兴，集体产权制度改革被认为是其中的重要组成部分。

　　2018年11月，全国人大财政经济委员会委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明在一次演讲中称，乡村振兴战略与新农村建设的最大的不同点是强调深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度，深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，发展多种形式适度规模经营。

　　而在农村承包地、宅基地、集体建设用地等多个领域的土地改革中，承包地改革被认为推进力度最大。

　　2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议通过了关于修改农村土地承包法的决定，则被认为是我国正式确立了农村承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”制度。

　　“‘三权分置’的法制化，意味着相关改革试点已经结束”，中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥对21世纪经济报道记者表示，下一步的改革重点，是围绕着如何放活经营权，在市场中充分发挥其权能作用，实现资源优化配置和适度规模经营。

　　李国祥进一步指出，承包地“三权分置”的相关改革，只是集体产权制度改革的一部分。作为集体产权制度改革的基础，集体资产清产核资、承包地和宅基地确权登记等前期性工作，也将成为2019年的工作重点。

　　而根据中央农办主任、农业农村部部长韩长赋近期透露的时间表显示，相关部门将在2019年完成农村承包地确权登记颁证收尾工作，同时完成农村集体资产清产核资工作，并力争在2020年基本完成房地一体宅基地使用权登记颁证工作。

　　同时，21世纪经济报道记者注意到，随着相关领域改革不断深化，权属不断放开，以遏制农地非农化现象为目的的土地用途管制也在加强。

　　2018年8月20日，自然资源部、农业农村部联合召开动员部署会，部署全国“大棚房”问题专项整治行动。21世纪经济报道记者了解到，在原本的计划安排中，此次整治行动计划在2018年8月至12月间展开。但目前来看，这项行动可能还将持续。据韩长赋透露，农业农村部2019年的一大重要任务，就是完全彻底清理整治“大棚房”问题，“坚决遏制农地非农化乱象”。

　　“三块地”试点延期

　　与承包地改革相比，宅基地制度等“三块地”改革试点情况，则更加复杂。

　　2018年12月23日，土地管理法、城市房地产管理法修正案草案（以下简称“草案”）提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。此次草案主要修改完善了土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度、强化耕地尤其是永久基本农田保护等内容。草案在完善了土地征收制度的同时，还明确了我国非农建设用地将不再“必须国有”，并规定了集体经营性建设用地入市条件，和入市后的管理措施。

　　根据自然资源部数据，截至目前，33个“三块地”改革试点县（市、区），已按新办法实施征地1275宗、18万亩；集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元；腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。

　　而2018年才开始的宅基地“三权分置”试点方面，也有山东禹城、浙江义乌和德清、四川泸县等地开始了初步尝试。

　　但自然资源部部长陆昊同时指出，土地管理法修正案公布实施还需要一段时间，试点政策也存在需要通过进一步深化试点解决的问题，还要与法律修改稳妥衔接，因此有必要延长法律调整实施期限。

　　12月23日，全国人大常委会审议关于再次延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定草案，拟将农村土地制度三项改革试点法律调整实施的期限再延长一年至2019年12月31日。

　　因此，有分析人士指出，如何将立法规范与地方试点更好地结合起来，尤其是对于土地管理法这次修改，究竟是定性于局限在已有成熟建议的针对征地制度的“小改”，还是扩充到覆盖整个“三块地”制度改革，需要时间等待地方进一步形成试点经验的“大改”，则成为影响整体改革节奏和进度的关键问题。

　　其中，又以宅基地的问题最受关注。资格权如何认证、是否有偿？使用权流转范围限度几何？都是有待解决的问题。

　　21世纪经济报道记者了解到，在土地管理法修正案审议过程中，有多位全国人大常委会委员提出，法律修改应当结合试点经验，对宅基地退出机制等制度作出更为具体、更为明确、更有可操作性的规定。

　　陆昊表示，宅基地“三权分置”试点范围较窄，时间较短，尚未形成可复制、可推广的制度经验，且各有关方面对宅基地所有权、资格权、使用权认识还不一致，有待深入研究。建议在实践中进一步探索宅基地“三权分置” 问题，待形成比较成熟的制度经验后再进行立法规范。

　　（编辑：喃喃）