中办国办“放大招”促投资： 允许部分地方专项债作为项目资本金

　　在地方债防风险背景下，有关资本金、隐性债务的政策“补丁”出台。

　　6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合对外发布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（下文简称“《通知》”），明确要把“开大前门”和“严堵后门”协调起来，在严控地方政府隐性债务、坚决遏制隐性债务增量、坚决不走无序举债搞建设之路的同时，加大逆周期调节力度，厘清政府和市场边界，鼓励依法依规市场化融资，增加有效投资。

　　这份高规格文件发布后，财政部、发展改革委、人民银行、审计署、银保监会、证监会六部委有关负责人发布答记者问，给出更具体的解释。

　　从严设定“资本金”条件

　　在经济面临下行压力、逆周期调节政策不断推出的当下，允许地方专项债作为项目资本金的消息，瞬间点燃市场热情。有机构嗅出一丝“大放水”的意味，不过“大放水”很有可能是过度解读了。

　　《通知》提出，“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金”。六部委负责人答记者问指出，从严设定政策条件，严禁利用专项债券作为重大项目资本金政策层层放大杠杆。

　　允许将部分专项债券资金作为一定比例的项目资本金应当同时具备三项条件：第一，应当是专项债券支持、符合党中央国务院重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目；第二，涉及领域主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略实施的地方高速公路、供电、供气项目；第三，评估项目收益除偿还专项债券本息后，其他经营性专项收入具备向金融机构市场化融资条件的项目。

　　此外，《通知》明确，不得超越项目收益实际水平过度融资，要求地方政府将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。

　　“认为可能带来新增隐性债务的担心是多余的，我国地方债管理已经形成了覆盖各个环节的‘闭环’管理体系。这个文件是针对债务资金的管理使用，对一些有争议的问题给出更具体的规定。”国家发改委投资所投融资室主任祁玉清对21世纪经济报道记者表示。

　　有股份银行机构客户部负责人对21世纪经济报道记者表示，增加隐性债务的可能性不大，因为政策限制很严格，现在对地方政府、金融机构都会问责。这次放宽资本金也规定得很清晰，国家重点支持的铁路之类的，进行了完全列举，并没有“等”的字眼。

　　任何项目启动，首先需要资本金，融资才能跟进。企业发行债券获得的债权融资，是不能作为资本金的，除了永续债。现在允许部分地方专项债，可以作为项目资本金，无疑是一大创新。

　　我国现在不同行业资本金比例不同，从20%到40%不等。国家政策层面出于风险防范、行业扶持等考虑，会提高或降低部分行业资本金比例。为了支持地方基建补短板等工作，2019年政府工作报告要求降低项目资本金比例，目前该政策尚未正式对外下发。

　　能带动多大投资？

　　祁玉清对21世纪经济报道记者表示，地方专项债能否作为资本金，原来争议比较大，不同地方政府和银行对此判断不一。这次政策对此加以明确，允许部分地方专项债作为资本金，既要满足定性要求，比如属于国家重大项目、在既定行业范围内，还要满足现金流的要求，项目要有其他经营性收入，并满足市场化融资的需求。

　　什么项目能发行地方专项债，且符合市场化融资条件呢？《通知》列出了很具体的标准：对有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，由地方政府发行专项债券融资；收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入（包括交通票款收入等），且偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资。

　　祁玉清指出，像民用机场建设项目，既有机场建设费这样的政府性基金收入，还有对航空公司收取的起降费等经营性收入。项目的经营性收入要有富余，除了偿还债券本金利息外，还能撬动市场化融资，用于这类项目的专项债才能作为资本金。

　　上述股份银行机构客户部负责人表示，像一些项目，假定资本金比例为20%，如果政府性基金等收入可以覆盖项目成本的80%，还有多余的经营性收入占比20%，则可以向银行等融资。

　　2019年我国地方专项债券发行规模定在2.15万亿元，相较去年增加了8000亿元，增幅接近60%.如果允许部分专项债作为资本金，将撬动更多投资。

　　我国政府投资的规模现在大概是3万亿元。“这能带来多少新增投资，现在不好评估，这需要一个过程，制约口径也很多，像地方政府要有相应的项目储备，要符合发行专项债的要求，引入市场融资，银行也需要对项目进行评估。”祁玉清表示。

　　哪些不列入隐性债务？

　　《通知》指出“积极鼓励金融机构提供配套融资支持”，包括银行的项目贷款、保险机构为中长期限专项债券项目提供融资支持、项目单位发行的公司信用类债券。

　　六部委负责人答记者问指出，既要强化责任意识，谁举债谁负责、谁融资谁负责，从严整治举债乱象，也要明确政策界限，允许合法合规融资行为。

　　区别于之前的不得这、不得那的负面清单，这次还列出地方政府融资的正面清单。

　　六部委表示，对金融机构依法合规支持专项债券项目配套融资，以及依法合规支持已纳入国家和省、市、县级政府及部门印发的“十三五”规划并按规定权限完成审批或核准程序的项目和发展改革部门牵头提出的其他补短板重大项目，凡偿债资金来源为经营性收入、不新增隐性债务的，不认定为隐性债务问责情形。对金融机构支持存量隐性债务中的必要在建项目后续融资且不新增隐性债务的，也不认定为隐性债务问责情形。

　　据21世纪经济报道记者了解，自从中央两份关于地方债的问责文件下发后，部分地方出于风险考虑，对于一些正常合规的市场融资行为也有所顾忌。鼓励合规的市场化融资，无疑将释放地方政府这部分投资动能。

　　“地方政府的部分项目，确实可以引入市场化融资。像地方专项债的项目，金融机构是否能给予市场化融资，以前的政策规定并不清晰。这次就很明确了，如果项目有其他富余的经营性收入，像一些棚改项目，是可以进行市场化融资的。”上述股份银行机构客户部负责人对21世纪经济报道记者表示。

　　不过，开展市场化融资的主体及金融机构需要符合相关规定。《通知》仍在强调严禁项目单位以任何方式新增隐性债务，市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位；金融机构需按商业化原则独立审批、审慎决策，坚决防控风险。

　　（编辑：喃喃）