深圳前海将拥有独立财政权？受访者提醒：教训太多，要严防卖地冲动

　　21世纪经济报道 21财经APP 李振 广州报道

　　此次如果获拥独立财政权，将是对计划单列市权限的补充。据透露，《前海蛇口自贸片区条例》也在抓紧起草制订。

　　近日，一则深圳拟对《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》全面修订的消息被热议，而讨论的焦点集中在前海在财政管理制度上的改变，即拥有独立财政权。

　　21世纪经济报道记者查阅到，深圳市司法局早在5月7日就将该条例的修订征求意见稿发布在其官网发布。据悉，该《条例》由深圳市前海管理局进行了全面修订，形成征求意见稿（下称《条例》）并提交深圳市司法局审查。

　　《条例》在第十六条新增规定了前海管理机构在财政管理方面的具体权限。具体表述如下：

　　深圳市政府应当在前海合作区探索建立与管理体制机制相适应灵活高效的财政管理体制，建立一级财政及独立金库，为前海合作区的建设、管理等提供全方位的财政保障。前海管理机构负责编制前海合作区内财政预算，报市人大审议通过后实施。

　　计划补充独立财政权

　　前海国合法律研究院秘书长谢永艺在接受21世纪经济报道记者采访时表示，这意味着前海有望获得经济上的独立，以后很多方面工作涉及财政的前海就可更多自主权。例如，可参照普通行政区或大鹏新区、深汕特别合作区财政管理模式，设立前海合作区一级财政及独立金库。

　　“目前前海的税收要全部上缴给深圳南山区政府，前海本身是没有税收收入的。” 谢永艺表示，“随着前海合作区党工委正式成立，前海合作区一定意义上已具备新区一级财政的雏形与基础。前海管理机构作为法定机构，应当在人财物方面享有相对独立的自主权和灵活性。”

　　据21世纪经济报道记者了解，实际上前海管理局早在2010年10月底就获得了相当于计划单列市的管理权限，在项目审批等方面获得了较大的自主权，前海条例草案稿中直接体现为土地利用权。前海新区的土地可采取租赁、合作抵押等方式开展深港合作。

　　但谢永艺强调，国务院2010年批复前海合作区时，其实是规定了前海在非金融审批领域享有计划单列市权限，并未获得独立财政权。此次如果获拥独立财政权，将是对计划单列市权限的补充。

　　随着前海的迅速发展，其现有财政管理体制已不满足实际管理工作需求。截至目前，前海合作区财政预算收入全部来源国有土地出让返还收入及其置换一般公共预算收入，无税收收入。但此种模式会随着前海土地存量日渐减少而不可维继。随着前海合作区基础设施逐步完善，所需费用将逐年增长。

　　例如，前海管理机构实际已逐步承担起区内包括社会管理、经济发展、规划建设等准一级政府职能，前海合作区内园区绿化、保洁、消杀、公共设施管养、道路管养等需政府财政公共预算保障事务均由前海管理机构承担，辖区政府（南山区政府）未介入相关事务及承担相应费用。尤其是，在区域企业集聚、产业扶持方面，前海各产业及人才扶持专项资金均由前海管理局土地出让返还收入置换保障。

　　随着前海注册企业数快速增加（目前已突破17万家），各大总部企业落户前海，高端人才快速集聚，产业扶持专项资金需求持续急速增长，而此类扶持资金均从前海土地出让返还资金中置换，未与区内企业贡献相关联，扶持力度难以为继。

　　中国（深圳）综合开发研究院金融与现代产业研究所所长刘国宏也对21世纪经济报道记者表示，前海如果获拥独立财政权，一可以使前海的自我独立性增强，其自主创新探索可以在财政上有一个更大支持；二可以使前海的自我激励性增强，自主财政好坏直接体现在其开发建设的效果上。

　　严防独立财政导致的卖地冲动

　　但刘国宏还强调，如果前海获拥独立财政权，当然也对前海的其他治理制度建设提出了更高的要求，作为承载制度创新、扩大开放、高质量发展的国家战略性区域，要防止成为的一个个具有较大忽悠性的房地产项目。

　　“因独立财政激励性增强，短时间搞大财政，最便捷的方法是把地都卖给房地产商，很多地方都在这方面有很多教训。”刘国宏认为，要防止独立财政导致的卖地冲动这种短期行为、短视行为，前海在制度设计上就要严防这种冲动。

　　21世纪经济报道记者也注意到，除推进前海获拥独立财政权外，《条例》另一项重大变化就是在决策方面将法定机构通行的理事会决策机制引入，在前海管理机构设立理事会作为决策机构。

　　《条例》（修订征求意见稿）起草说明指出，经过八年的实施，《合作区条例》的部分规定已经难以适应前海合作区的实际需要，面临修订。

　　例如，《合作区条例》关于法定机构管理体制的规定不够完善，导致前海管理局在实践中异化成“四不像”机构，出现“孤岛效应”；

　　再如，《合作区条例》第二十条规定的法定图则等城市规划体系与前海合作区现行的“综合规划、开发单元规划、专项规划和城市设计”城市规划体系严重脱节；

　　又如，《合作区条例》第二十三条规定的土地利用方式与国家《土地管理法实施条例》不完全一致，也不符合前海土地供应实际；

　　还如，在国家全面推进营业税改征增值税试点的形势下，《合作区条例》税收优惠政策中有关“营业税”的表述已经过时等等。

　　受访人士表示，前海合作区历经过去八年的基础建设，已逐步进入城区建设的快速攻坚阶段，到2020年要基本建成现代化国际化的新城区，时间紧、任务重。有必要通过修订《合作区条例》，顺应前海未来发展形势的新要求，以立法引领和保障前海的跨越式新发展。

　　谢永艺谈到，“创新既是前海与生俱来的基因，也是国家赋予前海的重大使命，前海体制机制创新肯定要有所突破”。据了解，前海现在一边在全面修订前海《合作区条例》，同时也在抓紧起草制订《前海蛇口自贸片区条例》。

　　此次如果获拥独立财政权，将是对计划单列市权限的补充。据透露，《前海蛇口自贸片区条例》也在抓紧起草制订。

　　（编辑：喃喃）